La fiscalidad ambiental en la Unión Europea (1995-2019)

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Son múltiples los impactos negativos que la actividad humana ocasiona al medio ambiente: extracción y consumo de recursos naturales no renovables; cambio climático; contaminación del aire, ríos, lagos, medio marino y suelos; ruido; deforestación; pérdida de biodiversidad… Frente a estos problemas la fiscalidad constituye un instrumento de política ambiental que, junto con otras medidas como las legislativas, puede desalentar las acciones humanas que deterioran el planeta.

La fiscalidad ambiental implica la aplicación, en un país o territorio determinado, de un tipo de impuestos cuya base imponible consiste en una unidad física (o similar) de algún material que tiene un impacto negativo, comprobado y específico, sobre el medio ambiente (SEEA 2012, UN et. al., 2012). Con los impuestos ambientales se persigue el cumplimiento del principio de quien contamina, paga, al incorporar en el coste de aquellas actividades insostenibles también sus costes medioambientales que, de lo contrario, permanecerían “no visibles”, sin contabilizar en el precio final. De este modo el grado de eficacia de los impuestos ambientales vendría dado por su incentivo para que productores y consumidores modifiquen su comportamiento para que sea más respetuoso con el medio ambiente.

Las ventajas que ofrecen los impuestos ambientales son diversas, entre las que podemos señalar las siguientes: a) favorecen la eficiencia energética y el uso de las energías limpias (al gravar las energías fósiles), b) contribuyen a un mayor empleo del transporte sostenible, c) fomentan la producción y el consumo de productos más respetuosos con el medio ambiente, d) reducen los impactos de la contaminación y los residuos sobre los ecosistemas, e) desincentivan el consumo de recursos naturales no renovables y f) refuerzan la lucha contra el cambio climático.

Organismos como la OCDE y la Comisión Europea se han manifestado partidarios de la utilización de este instrumento económico y medioambiental. Recordemos, por ejemplo, lo expresado en la Estrategia Europa 2020 de la Comisión Europea, que aboga por una mayor aplicación de la fiscalidad verde:

“Los Estados miembros deberían más bien intentar desplazar la presión fiscal desde el trabajo a los impuestos sobre la energía y medioambientales como parte de un movimiento hacia unos regímenes fiscales verdes“.

Durante los últimos 25 años se han extendido los impuestos ambientales que, en sus diversos tipos, han venido aplicando en el seno de la Unión Europea los Estados miembros. Es hora de hacer balance y profundizar en las evaluaciones sobre la aplicación de este tipo de impuestos.

En una primera evaluación es de especial interés conocer si la fiscalidad verde ha ganado peso en la política tributaria de los países. Para ello, analizamos cómo se ha comportado la recaudación de los diferentes impuestos ambientales, cómo ha evolucionado la participación relativa de los ingresos de los tributos ambientales sobre la recaudación total y cómo ha sido la tendencia de la recaudación en función de la actividad económica.

Según los últimos datos de la Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat), en el año 2019 se recaudó en la UE-27 un total de 330.577 millones de euros en concepto de impuestos ambientales. De este total la mayor parte (el 77,9%) fueron ingresos por impuestos sobre la energía. A continuación, les siguen, a distancia, los impuestos sobre el transporte (18,9%) y los impuestos sobre la contaminación y los recursos (3,2%).

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En términos relativos, la recaudación de los impuestos ambientales representa el 5,91% de la recaudación del total de impuestos de la UE-27 en 2019. Asimismo, la presión fiscal ambiental, esto es, la ratio de recaudación por impuestos ambientales sobre el Producto Interior Bruto (PIB), asciende al 2,37%.

Desde un enfoque temporal, de acuerdo con los datos disponibles de Eurostat, correspondientes al periodo 1995-2019, se comprueba que los impuestos ambientales como instrumento de política ambiental, en lugar de aumentar, han perdido importancia en la UE, a la luz del análisis de la evolución de la presión fiscal ambiental registrada durante dicho periodo.

El porcentaje de la recaudación de los impuestos ambientales sobre el PIB se ha reducido desde el 2,58% de 1995 hasta el 2,37% en el último año de 2019. Ello significa, por tanto, que en dicho periodo la recaudación por impuestos ambientales en el conjunto de los Estados de la UE-27 ha evolucionado a un menor ritmo que lo ha hecho la actividad económica.

Por tipos de impuestos, la mayor reducción se ha dado en los impuestos sobre la energía, los de mayor peso, cuya presión fiscal pasa de 1,98% en 1995 a 1,84% en 2019. Por su parte, la ratio correspondiente a los impuestos sobre el transporte desciende desde el 0,52% al 0,45%, mientras que los impuestos sobre la contaminación y los recursos mantiene su presión fiscal en el 0,08% en el periodo analizado.

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En un análisis por países son destacables las diferencias que se detectan dentro de la UE-27 en relación con la importancia dada a la fiscalidad verde. Así, en el año 2019 Grecia es el país que obtiene mayor recaudación relativa por impuestos ambientales en comparación con el tamaño de su economía: su presión fiscal ambiental es del 3,86%. Le siguen, en orden descendente, Croacia (3,54%), Países Bajos (3,39%), Eslovenia (3,32%), Italia (3,28%) y Dinamarca (3,27%).

Por el contrario, el país con menor presión fiscal ambiental es Irlanda (1,41% en 2019), seguido de Luxemburgo (1,72%), Eslovaquia (1,79%), Alemania (1,77%), España (1,77%) y Lituania (1,89%).

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En resumen, durante el periodo 1995-2019 la presión fiscal ambiental ha descendido en la mayoría de los Estados miembros (14 de 27), permaneciendo igual en tres y aumentando en diez. Asimismo, hay que destacar el mayor avance que se ha registrado en Estonia (+2,3 p.p. entre 1995 y 2019), que contrasta con el mayor retroceso observado en Irlanda (-1,6 p.p.).

Para más información: 

Eurostat

La fiscalidad ambiental en la UE

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La fiscalidad ambiental constituye un instrumento de política pública cuya utilidad viene justificada por sus implicaciones positivas tanto sobre la calidad del medio ambiente como sobre la eficiencia de la economía.

Dicho instrumento fiscal conlleva la recaudación derivada de la aplicación de un conjunto de impuestos ambientales en un territorio determinado, país o región. A los impuestos ambientales se los suele definir como aquellos impuestos cuya base imponible consiste en una unidad física (o similar) de algún material que tiene un impacto negativo, comprobado y específico, sobre el medio ambiente (SEEA 2012, UN et.al., 2012).

La fiscalidad verde viene, por tanto, a gravar principalmente las siguientes categorías ambientales: emisiones al aire, sustancias que reducen la capa de ozono, efluentes al agua, fuentes difusas de polución al agua, gestión de residuos, ruido, productos energéticos (gasolinas, carbón, gas, fuels, electricidad…), transporte y recursos  naturales (agua, bosques…).

Son diversas las ventajas que puede ofrecer una adecuada aplicación de la fiscalidad verde. Entre otras, podemos señalar las siguientes: a) favorece la eficiencia energética y el uso de las energías limpias (al gravar las energías fósiles), b) contribuye a un mayor empleo del transporte sostenible, c) fomenta la producción y el consumo de productos más respetuosos con el medio ambiente, d) reduce los impactos de la contaminación y los residuos sobre los ecosistemas, e) desincentiva el consumo de recursos naturales no renovables y f) refuerza la lucha contra el cambio climático.

Estos impuestos permiten que se aplique el principio de “quien contamina, paga”, al internalizarse las externalidades negativas, es decir, al incorporarse al precio de los bienes los costes medioambientales que supone su producción/consumo. Se conforman, por tanto, como un incentivo para que productores y consumidores modifiquen su comportamiento, de modo que sea más respetuoso con el medio ambiente.

Organismos como la OCDE y la Comisión Europea se han manifestado partidarios de este instrumento económico y medioambiental recomendando su implantación. Así, en el marco de la Unión Europea, el Sexto Programa comunitario de acción en materia de Medio Ambiente (2002) recomendaba el empleo de impuestos sobre los recursos y sobre productos y procesos intensivos en residuos, con el fin de mitigar el cambio climático y fomentar una producción y consumo sostenibles.

Igualmente, la Estrategia Europa 2020 de la Comisión Europea aboga por una mayor aplicación de la fiscalidad verde:

“Los Estados miembros deberían más bien intentar desplazar la presión fiscal desde el trabajo a los impuestos sobre la energía y medioambientales como parte de un movimiento hacia unos regímenes fiscales verdes“.

En las dos últimas décadas se ha producido una tendencia general de aumento en el número y tipos de impuestos que gravan diferentes categorías del medio ambiente y la energía. Pero ¿cómo se ha comportado su recaudación? ¿Cómo ha evolucionado en el conjunto de la UE y por países la participación de los ingresos de los tributos ambientales respecto a la evolución que han seguido la recaudación total y la actividad económica?

Según Eurostat, en la UE-28 se recaudó en 2014 un total de 343.726 millones de euros en concepto de impuestos ambientales. De este total la mayor parte (el 76%) fueron ingresos por impuestos sobre la energía. Les siguen, a distancia, los impuestos sobre el transporte (20%) y sobre la contaminación y los recursos (4%).

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En términos relativos, los impuestos ambientales suponen el 6,35% de la recaudación total de la UE-28 en 2014. Asimismo, la presión fiscal ambiental, esto es, la ratio de recaudación por impuestos ambientales sobre el Producto Interior Bruto (PIB), asciende al 2,46%.

Desde una aproximación temporal, se comprueba cómo, a pesar de haber aumentado el número de impuestos ambientales, la presión fiscal ambiental se ha reducido durante el periodo 2004-2014, disminuyendo desde el 2,56% hasta el 2,46% en el último año. Ello significa, por tanto, que en dicho periodo la recaudación por impuestos ambientales ha evolucionado a un menor ritmo que lo ha hecho la actividad económica. No obstante, hay que diferenciar dos etapas: una primera (2004-2008), previa a la crisis económica, en la que dicha ratio ha descendido desde el 2,56% al 2,29%, y una segunda en la que se ha incrementado gradualmente año a año, si bien hasta un 2,46% que sigue siendo inferior al valor registrado en 2004.

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Finalmente, en un análisis por países son destacables las diferencias que se detectan dentro de la UE-28. Dinamarca es el país con el mayor porcentaje de recaudación por impuestos ambientales sobre el PIB (4,08% en 2014). Le siguen en importancia Eslovenia (3,89%), Croacia (3,86%), Grecia (3,68%), Italia (3,59%) y Países Bajos (3,36%).

Por el contrario, el país con menor presión fiscal ambiental es Lituania (1,70%), seguido de Eslovaquia (1,79%), España (1,85%), Luxemburgo (1,99%) y Alemania (2,oo%).

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Durante el periodo 2004-2014 la presión fiscal ambiental ha disminuido en la mayoría de los Estados miembros (18 de 28), permaneciendo igual en cuatro y aumentando en seis. El mayor avance se ha registrado en Grecia (+1,6  p.p.) y el mayor retroceso en Lituania y Luxemburgo (-1,0 p.p., ambos).

Para más información: 

Eurostat